Die Verfassung von 1949

Dieses Dokument, der früheste vollständige Konstitutionsentwurf im Nachkriegsdeutschland, war auf Anweisung der beiden Parteivorsitzenden Wilhelm Pieck - als späteren ersten und einzigen Präsidenten der DDR - und Otto Grotewohl sowie der für Staats- und Rechtsfragen zuständigen Zentralsekretariatsmitglieder Walter Ulbricht und Max Fechner von dem promovierten Juristen Karl Polak erstellt worden. Durch 123 Artikel, gegliedert in neun Abschnitte, sollten staatlicher Aufbau, speziell die föderale Struktur, Grundrechte und -pflichten der Bürger sowie die Gesetzgebung und Rechtsprechung geregelt werden. Als höchstes Verfassungsorgan sah der Entwurf ein sich durch allgemeine, gleiche und geheime Wahlen konstituierendes Parlament vor, dem das aus eigenen Mitgliedern und Vertretern der Landtage bestehende Parlamentspräsidium als eine Form der zweiten Kammer gegenüberstehen sollte. Obgleich sich sowohl in der Gesamtkonzeption wie auch anhand einzelner Artikel die bewusste Anlehnung an die Weimarer Verfassung feststellen lässt, fanden auch maßgeblich sozialistische Verfassungsvorstellungen wie die Hervorhebung der Volkssouveränität durch plebiszitäre Elemente oder das Prinzip der Gewalteneinheit in den Text Eingang, doch standen diese stets unter dem Vorbehalt, auch für das an einer künftigen Staatsgründung zu beteiligende bürgerliche Lager akzeptabel zu sein.

Die sowjetische Militärverwaltung verweigerte über Monate hinweg die Veröffentlichung des Entwurfes. Doch als im November 1946 Josef Stalin persönlich seine Zustimmung gab, wurde nicht etwa das bereits vorliegende Dokument publiziert, sondern zuerst eine parteiinterne "Verfassungskommission" einberufen. Unter Vorsitz Otto Grotewohls erläuterte Karl Polak diesem aus Ministerpräsidenten und Abteilungsleitern der SED bestehenden Gremium seinen Entwurf. In einer anschließenden Aussprache wurde vornehmlich Kritik an der föderalen Tendenz in der Kompetenzenteilung von Staat und Ländern sowie den weitreichenden Befugnissen des "Parlamentspräsidiums" geübt. Unter Berücksichtigung dieser Änderungsvorschläge erstellte Polak nun einen zweiten Entwurf, in dem ausdrücklich das Einkammersystem vorgesehen, das Prinzip staatlicher Wirtschaftsplanung hinzugefügt und die Ablehnung der als undemokratisch betrachteten Gewaltenteilung noch deutlicher hervorgehoben wurde. Teilweise schon zuvor enthaltene Grundsätze wie die Unteilbarkeit Deutschlands, die Enteignung des Großgrundbesitzes oder die Schaffung einer Einheitsschule wurden in resolutere Formulierungen gefasst und die Zahl der Artikel auf 109 reduziert, bevor der Entwurf durch Zustimmung des Parteivorstandes und der SMAD der Öffentlichkeit in der SBZ vorgestellt wurde. Weitgehende Zustimmung aus den eigenen Reihen und die überwiegend aufgeschlossene Rezeption im bürgerlichen Lager schienen zu bestätigen, dass zwischen sozialistischen Maximen und notwendigen Zugeständnissen an die übrigen politischen Kräfte ein allseits akzeptabler Ausgleich gelungen war. Ausdrücklichen Anstoß nahm man in den Westzonen jedoch daran, die Bürgerrechte unter Vorbehalt des Gesetzgebers zu stellen; einige Kommentatoren sahen hierin gar den Weg zu einer künftigen Einparteiendiktatur geebnet. In der Ostzone jedoch blieb harsche Sachkritik wegen der Restriktionen der SMAD nur eine marginale Erscheinung.

Dennoch war durch die Beschränkungen der Besatzungsmacht die politische Pluralität in der östlichen Besatzungszone bei weitem noch nicht aufgehoben, und so bemühte sich auch die ostdeutsche CDU als zweitstärkste Partei in der SBZ, durch die Erstellung von vierzehn "Thesen zur Verfassungsorganisation in der sowjetischen Besatzungszone" im Oktober 1946 auf die Diskussion Einfluss zu nehmen. Indem sich die Christdemokraten zwar für einen Einheitsstaat, jedoch mit föderativer, dezentralisierter Verwaltung, einem Präsidenten der Republik als Staatsoberhaupt und die Institution des Verfassungsgerichtes aussprachen, stand ihre Konzeption in offenem Gegensatz zu den Plänen der SED und nahm in wesentlichen Zügen die elementaren Inhalte des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vorweg. Doch wurde diese Stellungnahme nie in die Form eines abgeschlossenen Entwurfes überführt, und ihre Wirkung blieb somit gering.

Im Jahr 1947 geriet die Frage einer gesamtdeutschen Konstitution durch die vordringlichen Kontroversen um die Länderverfassungen ins Hintertreffen. Die von bedingt demokratisch gewählten Länderparlamenten gebildeten Verfassungsausschüsse waren mit Ausnahme Sachsen-Anhalts und Brandenburgs von der SED dominiert, sodass es der "Einheitspartei" gelang, den Landesverfassungen prinzipiell die Prägung sozialistischer Staatsrechtsauffassung zu verleihen, obwohl Konzessionen an CDU und LPD unumgänglich waren. Im Vergleich mit den pluralistischer orientierten Landeskonstitutionen der Westzonen ließen sich deutliche Diskrepanzen feststellen, die bereits Symptome eines aufkommenden innerdeutschen Zwiespalts waren.

Nachdem auf der Moskauer Außenministerkonferenz im April 1947 zwischen den Alliierten keine Einigung über Aufbau und Befugnisse einer deutschen Zentralverwaltung erzielt wurde, da die sowjetische Seite auf einer Einbeziehung von Massenorganisationen und Gewerkschaften bestand, scheiterte dann auch der Versuch, mittels einer stetigen Konferenz aller Ministerpräsidenten eine gesamtdeutsche Repräsentation zu schaffen, an ebenderselben Forderung seitens der SED.

Unter diesen Voraussetzungen galt die Londoner Konferenz zwischen November und Dezember 1947 aus deutscher Sicht als besonders entscheidend für die weitere Entwicklung der Besatzungszonen. Zur Vertretung deutscher Interessen, womit sich im Verständnis der SED zugleich die Unterstützung der sowjetischen Position verband, initiierte die SED unter Protest der CDU und zögerlicher Zustimmung der LPD einen sogenannten "Volkskongress für Einheit und gerechten Frieden". Diesem demokratisch nicht legitimierten Konvent aus überwiegend ostdeutschen Vertretern von Parteien, Massenorganisationen und Großbetrieben, in dem sich die SED durch einen undurchsichtigen Modus der Delegierung die absolute Mehrheit zu sichern verstand, oblag die Wahl einer Gesandtschaft, die mit dem Anspruch zur Repräsentation Gesamtdeutschlands an der Londoner Konferenz teilnehmen sollte. Zwar hatte die Aktion ihren primären Zweck verfehlt, da der Delegation die Einreise nach Großbritannien verwehrt wurde, doch nahmen SMAD und SED die Gelegenheit wahr, den Kongress als ein Instrument ihrer öffentlichen Agitation fortbestehen zu lassen. Zum einen diente er dem durchaus seriösen Bestreben zur Herstellung der deutschen Einheit, andererseits zog man in der SED aber auch die Möglichkeit in Betracht, den Kongress als Organ zur Vorbereitung einer möglichen Separatstaatsbildung zu nutzen.

Nachdem im Februar 1948 auf der Londoner Sechsmächtekonferenz unter Beteiligung der drei westlichen Siegermächte sowie Belgiens, der Niederlande und Luxemburgs der Entschluss zur Gründung der Bundesrepublik Deutschland, deren Geltungsbereich sich aufgrund erheblicher Meinungsunterschiede unter den Besatzungsmächten zunächst laut Grundgesetz provisorisch nur auf die Länder im Gebiet Westdeutschlands erstrecken sollte, gefasst worden war, konstituierte sich als Reaktion am 17. März in Ost-Berlin der Zweite Deutsche Volkskongress. Wie schon zuvor war auch diesmal die Zusammensetzung der annähernd 2000 Delegierten vorab durch das Politbüro der SED zu eigenen Gunsten bestimmt worden und konnte daher dem repräsentativen Anspruch nicht gerecht werden. Neben der Abfassung einiger Resolutionen, die vergeblich zur Bildung einer gesamtdeutschen Zentralverwaltung und der Auflösung des Wirtschaftsrates der Bizone aufforderten, bestand die Aufgabe des Volkskongresses darin, aus den eigenen Reihen einen 400 Mitglieder umfassenden "Volksrat" zu wählen, der als beratendes und beschließendes Gremium zwischen den Zusammenkünften des Volkskongresses tätig sein sollte. Nach bewährtem Prinzip vereinnahmte die SED durch Beteiligung der ihr untergebenen Massenorganisationen und Festlegung der Quoten auch hier die Mehrheit der Sitze.

Um durch konkrete Vorschläge und Forderungen für die "Einheit Deutschlands und einen gerechten Friedensvertrag" zu streiten, wurden bereits auf der ersten Sitzung des Rates sechs Arbeitsausschüsse von je 30 Mitgliedern für die Ressorts Wirtschaft, Kultur, Justiz, Sozialpolitik, Friedensvertrag und Verfassung gebildet. Trotz nachdrücklichen Protests der Vertreter der LPD und auch der CDU, welche sich nach der durch die SMAD erzwungenen Absetzung ihrer kritischen Vorsitzenden nun doch an der Volkskongressbewegung beteiligte, setzte die SED in der Geschäftsordnung der Ausschüsse sowohl die Beschlussfassung mittels einfacher Mehrheit als auch die unverhältnismäßig geringe Präsenz bürgerlicher Politiker durch, getreu der schon 1945 von Walter Ulbricht ausgegebenen Doktrin: "Es muss demokratisch aussehen, doch wir müssen alles in der Hand haben."

In den Verfassungsausschuss entsandte die Einheitspartei vier unmittelbare Vertreter, unter ihnen der dem Ausschuss vorstehende Parteivorsitzende Otto Grotewohl und Dr. Karl Polak, hinzu kamen weitere acht SED-Mitglieder als Vertreter der Massenorganisationen, die CDU erhielt drei Sitze und die LPD wurde durch sechs Mitglieder repräsentiert. Neun Delegierte aus Westdeutschland, mehrheitlich Vertreter der KPD, wurden durch die erschwerten Reisebedingungen zwischen den Zonen gezwungen, den Sitzungen fernzubleiben.

Vom 15. April 1948 an begannen die Mitglieder des Verfassungsausschusses auf den im Abstand von zwei Wochen stattfindenden Zusammenkünften die gemeinsame Arbeit mit einleitenden Grundsatzreferaten zu rechtsphilosophischen und historischen Aspekten einer deutschen Verfassung. Erst Anfang Juli setzten konkrete Diskussionen über Verfassungsinhalte ein, die recht bald Einigkeit über ein Zweikammersystem, allgemeine, gleiche und geheime Verhältniswahl und die ausschließlich repräsentative Funktion eines Staatspräsidenten erbrachten. Kontrovers blieben weiterhin die Gewaltenteilung sowie die Kompetenzen des Parlaments und dessen Verhältnis zur Regierung. Dennoch konnte man sich in einem Kommuniqué auf einheitliche Richtlinien der Verfassung festlegen, die bereits nach dem letztlich angewandten Prinzip der Dreiteilung in "A. Grundlagen der Staatsgewalt", "B. Inhalt und Grenzen der Staatsgewalt" und "C. Aufbau der Staatsgewalt" untergliedert waren. Im ersten Abschnitt wurden die "Einheit der Nation" und die "Volkssouveränität" als Grundfesten des Staates näher umschrieben. Abschnitt B enthielt Bestimmungen über eine verhältnismäßig liberale Wirtschaftsordnung, das Bildungswesen und die Bürgerrechte. Der letzte Bereich umfasste die Institutionen des Staates, deren Funktionen und Befugnisse. Demnach stellte ein Präsident das Staatsoberhaupt dar, doch als oberster Träger der Staatsgewalt wurde das Nationalparlament benannt. Zur Parlamentswahl sollten neben Parteien auch Massenorganisationen zugelassen werden. Das sogenannte "Blockprinzip" sollte die Regierungsbildung in Form eines Ministerrates unter Beteiligung aller Fraktionen ermöglichen. Zwar stellte man dem Parlament eine Länderkammer gegenüber, doch wurde diese nur mit geringen Kompetenzen versehen. Durch die Abschaffung des Berufsbeamtentums sollten sämtliche Verwaltungsebenen neu organisiert werden, womit insbesondere die von sozialistischer Seite geforderte Absetzbarkeit der Richter einherging.

Auf seiner vierten Sitzung im August 1948 verabschiedete der Deutsche Volksrat beanstandungslos diese ihm vom Ausschuss vorgelegten Richtlinien und beschloss, einen acht Mitglieder umfassenden Unterausschuss mit dem Auftrag zur Formulierung eines vollständigen Verfassungsentwurfes zu bilden. Da Karl Polak bereits in den vorangegangenen Verhandlungen als Sachverständiger der SED eine federführende Position innehatte, kamen ihm auch im Unterausschuss die entscheidenden Kompetenzen zu, sodass sich der Wortlaut des ersten in Artikel gefassten Entwurfes vom September 1948 überwiegend auf seine Initiative zurückführen lässt. Nach abgeschlossener Arbeit des Unterausschusses wurde das fertige Dokument dem Verfassungsausschuss mit einer eingehenden Erläuterung der einzelnen Paragraphen zur Diskussion vorgelegt. Es bedurfte zweier Sitzungen in der Zeit von September bis Oktober und einiger rhetorischer Drohgebärde Grotewohls, um die bürgerlichen Vertreter zum Einverständnis bei der vorgesehenen entschädigungslosen Enteignung des Großgrundbesitzes und dem Verbot von Privatschulen zu bewegen.

Kurz nachdem somit im Ausschuss eine Einigung erzielt worden war, gab auf seiner fünften Zusammenkunft Ende Oktober der Deutsche Volksrat dem Entwurf die Zustimmung, wenige Tage später billigte dann auch die sowjetische Seite das Verhandlungsergebnis, obwohl man es bevorzugt hätte, den Satz "Kein Bürger darf an kriegerischen Handlungen teilnehmen, die der Unterdrückung eines Volkes dienen" ausgestrichen zu wissen.

Nun galt es durch die Initiierung einer allgemeinen "freien Diskussion" des Entwurfes in der Bevölkerung das eigene Verfassungsmodell zu propagieren und zugleich die Arbeit des westdeutschen Parlamentarischen Rates als unterwürfige, volksverräterische Machenschaft zur Bildung eines fremdbestimmten Vasallenstaates zu stigmatisieren. Durch Rundfunk, Flugblätter und Veranstaltungen wurde die Verfassungsdebatte an die Öffentlichkeit der SBZ getragen und auch sämtliche Ministerpräsidenten, Minister, Staatssekretäre und sonstige höhere Mitarbeiter der westdeutschen Landesregierungen erhielten den Verfassungsentwurf des Volksrates zugesandt.

Die Initiative erbrachte circa 15.000 Einsendungen mit Änderungsvorschlägen von Gemeinde- und Belegschaftsversammlungen, Schulen und Universitäten der sowjetischen Zone, die sich in ihrer Summe auf etwa 30 Kritikpunkte zusammenfassen ließen. Doch Mitte Februar 1949 ließ die SED-Führung die Aktion abbrechen und nach dreieinhalb Monate währender Pause den Verfassungsausschuss wieder einberufen, da sich bei der Arbeit des Parlamentarischen Rates eine baldige Beschlussfassung anzukündigen schien, der man seitens der Volkskongressbewegung mit einem ebenfalls vollendeten Verfassungsentwurf entgegenzutreten bemüht war. Die dringliche Aufgabe war es nun, sämtliche Änderungsvorschläge auszuwerten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse den bisherigen Entwurf zu überarbeiten. Die Sichtung der Zusendungen wurde wiederum an einen Unterausschuss verwiesen, dessen Arbeit mit dem Zusammentragen von über hundert einzelnen Korrekturanregungen Anfang März abgeschlossen war. Auf der anschließenden letzten Sitzung des Verfassungsausschusses wurden an 52 Artikeln Änderungen vorgenommen, die jedoch überwiegend dem Sprachstil und der juristischen Präzision geschuldet waren und sich nur in den seltensten Fällen auf Inhalte bezogen. Einige dieser wenigen Änderungen betrafen beispielsweise eine Abmilderung des später dennoch berüchtigt gewordenen Artikels 6 zur "Boykotthetze" oder die Beschränkung der Absetzbarkeit der Richter.

Somit war ein Verfassungstext entstanden, der zwar in seiner bewussten Anlehnung an die Weimarer Tradition grundsätzlich ein Bekenntnis zu einem freiheitlichen Rechtsstaat nach bürgerlichem Verständnis war, doch hatte auch, besonders im Bereich der Rechtsprechung und des Staatsaufbaus, der SED-Entwurf von 1946 entscheidenden Einfluss genommen.

Im März 1949 bestätigte der Deutsche Volksrat auf seiner sechsten Sitzung einhellig den nun im Wortlaut endgültigen Verfassungsentwurf und beschloss durch eine Resolution, mit dem Parlamentarischen Rat Verbindung aufzunehmen, um die beiden Verfassungsbestrebungen zu einer einheitlichen Initiative zusammenzuführen. Doch herrschte in Bonn, von zwei Vertretern der KPD abgesehen, unter den Abgeordneten sämtlicher Parteien Einigkeit in der Einschätzung der Volkskongressbewegung als demokratisch illegitimes Instrument sowjetischer Machtpolitik, sodass die von ostdeutscher Seite vorgeschlagene Zusammenkunft des Rates mit einer sechzig Mitglieder umfassenden Volksratsdelegation nicht zustande kam. Damit erschien eine deutsche Einigung auf der notwendigen Grundlage eines gemeinsamen Verfassungsgebungsprozesses höchst unwahrscheinlich geworden zu sein, und folglich änderte die SED ihre weitere Taktik, indem sie nun, jedoch ohne die Hoffnung auf das gesamtdeutsche Konzept vollständig aufzugeben, als verbleibende Option das Ziel einer Teilstaatsgründung verfolgte.

Da somit auch die Inkraftsetzung des verfertigten Verfassungsentwurfes bevorstand, erachtete es die Parteiführung im Einvernehmen mit der SMAD für notwendig, zu diesem Zweck einen "Dritten Deutschen Volkskongress" einzuberufen. Obwohl die Zusammensetzung der beiden vorigen Kongresse auch durch eine Quotenregelung bestimmt wurde, kam nun erstmals das spezielle Verfahren der Einheitslistenwahl offiziell zur Anwendung, bei dem schon vor dem Wahlgang das Verhältnis der politischen Kräfte bestimmt wird und die Bürger lediglich ihre Zustimmung oder Ablehnung der ihnen vorgelegten Verhältnisliste bekunden können. Unter dem Vorbehalt von CDU und LPD, lediglich einer Interimslösung ihre Zustimmung zu erteilen, fanden am 15. und 16. Mai die Wahlen zum Dritten Deutschen Volkskongress statt. Als dieser Ende Mai 1949 zusammentrat, wurde zwar einhellig der Verfassungsentwurf angenommen, doch war das weitere Vorgehen nach den ergebnislosen Verhandlungen auf der Außenministerkonferenz der Alliierten in Paris auch der Parteiführung noch ungewiss. Zwar galt der Volkskongress immer noch als eine gesamtdeutsche Initiative, doch schien sich der SED in Anbetracht der Verabschiedung des Grundgesetzes und des beginnenden Wahlkampfes für den ersten Deutschen Bundestag die Gründung eines ostdeutschen Teilstaats nun endgültig als einzig verbleibende Alternative zur Sicherung ihrer Machtposition herauszustellen. Nachdem die Parteiführung Josef Stalin in einem Brief konkrete Vorschläge über das Vorgehen zu einer ostdeutschen Staatsgründung unterbreitet hatte, erteilte die sowjetische Seite ihre Erlaubnis.

Nur wenige Jahre nach Inkrafttreten der ersten Verfassung, im Juli 1952, löste das Gesetz über die weitere Demokratisierung in den Ländern, Kreisen und Gemeinden die bisherigen fünf Länder auf und ersetzte sie durch 14 Bezirke. Mit dem einhergehenden Funktionsverlust der Länderkammer etablierte sich das sozialistische Ein-Kammer-Modell, welches als Zugeständnis an CDU und LPD in der zuvor gültigen Verfassung nicht enthalten war. Während dieses auf nur einer gesetzgebenden Körperschaft bauende staatliche Ordnungsprinzip in der politischen Theorie zur direkten Ausübung der Volkssouveränität dienen sollte, festigte es real durch die Zentralisation der Staatsorgane die souveräne Vormachtstellung der SED. Im Selbstverständnis der SED ergab sich daraus jedoch aufgrund der postulierten Identität von Volksinteresse und Parteipolitik kein Widerspruch.

Nach dieser ersten, als "Aufbau des Sozialismus" propagierten Maßnahme zur Angleichung der Verfassung an die Prinzipien der Staatspartei, entstand 1956 in der zuständigen Abteilung des Zentralsekretariats, abermals unter der Leitung von Karl Polak, eine "Verfassung sozialistischen Typs". Sie trat jedoch nie in Kraft, da ihr aus Sicht der sowjetischen Führung in Anbetracht der seit dem XX. Parteitag der KPdSU betriebenen Entstalinisierung noch zu sehr der Geist der vergangenen Epoche anhaftete.